Intervention de Françoise Dreyfus Professeure émérite de l’Université Paris I

mardi 31 janvier 2017
par  Laeti

Évolution des statuts de la fonction publique à travers différents exemples européens

La conception traditionnelle de la fonction publique a, pendant environ un siècle, été mise en œuvre dans la plupart des pays européens : recrutement au mérite, rémunération correspondant à un niveau hiérarchique, emploi à vie, et retraite. Il s’est agi, à partir de la fin du XIXè siècle, de constituer des administrations professionnalisées, compétentes et capables de remplir des missions de plus en plus nombreuses. Il s’agissait donc d’établir des règles précises concernant les concours, les carrières, l’avancement, les grades, visant aussi à éviter le patronage, l’intervention politique, le népotisme.
En contre-partie, servir l’État (entendu au sens large) notamment dans ses missions régaliennes implique d’être soumis à des contraintes particulières : obligation de réserve, interdiction de faire grève pour certaines catégories de fonctionnaires, etc…

Ce modèle que Max Weber désignait comme l’idéal-type de la bureaucratie correspondant au mode de domination rationnelle et légale a été mis en question sous l’effet de différents facteurs : montée en puissance de l’idéologie néo-libérale dans les années 1980 (Thatcher, Reagan), substituant le « marché » au « tout État », réduction des ressources publiques liée à la « crise » ayant débuté en 1975… servant de justification au désengagement de la puissance publique et à la réduction du périmètre de son action.
Bien que la réforme des administrations et du statut des agents publics, sous la bannière du New public management (nouvelle gestion publique) promu par les organismes internationaux (Banque mondiale, OCDE), ait été mise à l’ordre du jour partout, elle a été effectuée à des rythmes et avec une intensité très variables selon les pays.
La comparaison des réformes conduites ailleurs en Europe et en France comporte en réalité deux aspects : d’une part celui qui concerne le régime juridique (le statut) auquel sont soumis les agents publics, d’autre part celui qui a trait à la « modernisation » de la gestion des agents, domaine dans lequel l’inspiration des pratiques du secteur privé est la plus forte.

Des régimes juridiques différenciés

Plusieurs remarques liminaires doivent être faites avant d’aborder le cœur de notre sujet.
Tout d’abord le terme statut ne doit pas être compris ici dans le sens restrictif dans lequel il est employé en France (à savoir l’ensemble des règles légiférées qui s’impose à tout fonctionnaire, lui donne des droits et le soumet à des obligations) ; j’utiliserai le terme « statut » pour désigner le type de régime juridique applicable aux agents publics dans différents pays européens. En me référant à la notion d’agent public plutôt qu’à celle de fonctionnaire, j’évite là encore de me cantonner dans notre seul cadre national ; en effet, dans nombre d’États, les personnels employés dans les administrations centrale et/ou locale ne sont pas tous des fonctionnaires au sens où nous l’entendons. (ex. : Allemagne).

Globalement en Europe jusqu’au début des années 1990, comme en France, la fonction publique était régie par un système statutaire de carrière. Celui-ci n’est pas nécessairement institué par un statut légiféré comme p.ex. en France, en Allemagne, en Belgique.
Ainsi au Royaume Uni où il n’y a pas de constitution écrite, pour des raisons historiques les fonctionnaires sont des civil servants (par opposition aux militaires) qui sont liés par contrat à la Couronne et sont théoriquement révocables à tout moment. En réalité, l’ensemble des garanties, notamment recrutement au mérite, permanence, fixées dans d’autres pays par des textes législatifs, relèvent de dispositions réglementaires, ce qui facilitent la mise en œuvre de modifications du système. En 2010, toutefois le Parlement a adopté le Governance act confirmant the practice of appointing civil servants on merit, overseen by the Civil Service Commission. It enshrined in legislation the Civil Service Code and the values of integrity, honesty, objectivity and impartiality. Ce faisant, le Parlement britannique a renforcé le poids juridique des principes en vigueur depuis un siècle.
Au Royaume Uni (environ 400 000 fonctionnaires /4,8 millions d’agents qui travaillent dans le secteur public) où le système de compétition ouverte et de la sélection pour un type d’emploi prévaut, la mobilité fonctionnelle est forte. Environ 4000 personnes font partie du Senior civil service (emplois de direction) dont environ 23% viennent du privé et 77% par promotion interne.
Le principe du recrutement par voie de concours (qu’ils soient centralisés ou non), celui de l’avancement à l’ancienneté, l’organisation en corps (là ou elle existe), la garantie de l’emploi à vie (sauf sanction disciplinaire), etc…sont caractéristiques du système de carrière. Ils sont considérés notamment par les néo-libéraux comme des freins au changement, inadaptés à la nécessaire flexibilité de l’emploi public, et incompatibles avec les modes de gestion préconisés par le new pb management.
Le grand mouvement en faveur d’un alignement de la situation des agents publics sur celle des salariés du privé, couplé avec l’idée qu’il fallait « libérer le marché » en restreignant le champ de l’action publique a ébranlé le système traditionnel de fonction publique et contribué à restructurer l’organisation de l’administration (phénomène de l’agencification en particulier : RU next steps , en Suède phénomène ancien).
Mais l’évolution des statuts s’opère partout dans le contexte particulier propre à chaque pays (histoire, système juridique, rapports sociaux et politiques). Avant d’examiner la situation ailleurs, rappelons la nôtre.
Le statut résultant des lois du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires et du 11 janvier 1984 relative à la fonction publique de l’État (en dépit des attaques dont il fait l’objet) a été maintenu jusqu’à présent.
En revanche le statut de la fonction publique territoriale, applicable aux agents des communes, des départements et des régions, a fait depuis son adoption en 1984 l’objet de nombreuses modifications ; dès 1987, est mis en place le système des cadres d’emplois (se substituant à l’organisation en corps) réclamé à cor et à cri par les élus auxquels il donne une grande latitude dans le recrutement de leurs agents. La réussite aux concours a pour effet l’inscription sur une liste d’aptitude, dans laquelle l’employeur choisit librement celui/celle qu’il souhaite recruter, et ne donne donc pas directement accès à un emploi.
Par ailleurs, si environ 5 500 000 agents occupent un emploi public près de 1 000 000 d’entre eux sont des contractuels. Ceux-ci sont soumis à des contrats de droit public cad à des décisions unilatérales et ne bénéficient pas comme dans la plupart des pays européens de conventions collectives.

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La possibilité de recruter en CDI des personnels pour pourvoir des emplois permanents correspondant à des missions pour lesquelles il n’existe pas de corps de fonctionnaires est généralisée depuis avril 2016, après avoir été expérimentée pendant 4 ans.
Le système français de fonction publique peut donc être qualifié de mixte (carrière, emploi, titulaires et « précaires »).

Cette « mixité » n’est pas propre à la France. Dans les pays où les fonctionnaires ont un statut légiféré, ceux-ci ne constituent qu’une partie des agents publics.

- En Allemagne, les Beamte bénéficiant du système statutaire représentent environ 37% des agents publics et constituent les cadres des ministères fédéraux, la police et les forces armées, les magistrats ; la Loi fondamentale leur impose un certain nombre de devoirs particuliers (absence du droit de grève). Les employés =48% et les ouvriers = 15%, bénéficient de contrats de travail de droit privé, mais de fait ont la sécurité de l’emploi.

- En Espagne, la loi de 2007 sur le Statut de base de l’employé public (1er statut depuis l’avènement de la démocratie) consacre une structure dualiste : fonctionnaires d’une part, agents sous contrat régis par le droit du travail mais bénéficiant d’un régime légal en matière d’accès et de carrière. Point important : la négociation collective, monopole syndical, est de règle dans la fonction publique

- En Italie le principe du recrutement par concours, qui est constitutionnel (art 97 ; al.3) mais susceptible de dérogations, se conjugue depuis 1993 avec la privatisation de l’emploi public. Par cette réforme, la 1ère d’une série n’ayant pas remis en cause son principe, les agents publics sont désormais des contractuels de droit privé ; les dispositions des conventions collectives négociées avec les organisations syndicales définissant le cadre de l’emploi public, fixant les conditions de travail, de sécurité sociale et les salaires sont « sanctuarisées » dans des règlements/ lois. Tous les agents de l’État, des 20 régions, des 109 provinces et des 8 103 communes sont soumis au régime institué par la loi de 1993 et celles qui ont suivi (1997 en particulier). Certaines catégories d’emplois bénéficient toujours du statut de la fonction publique : il s’agit essentiellement des emplois régaliens (magistrature, cadres supérieurs de la police, ambassadeurs…)

- En Suède, pratiquement tous les agents publics sont titulaires d’un contrat de travail à durée indéterminée, ; un tout petit nombre de personnes sont régies par la loi sur la fonction publique de 1994 qui fixe des règles particulières en matière de manquement à leurs obligations et de sanctions disciplinaires. Alors que la Constitution dispose que « pour les nominations dans la fonction publique d’Etat, ne sont pris en compte que des critères objectifs tels que le mérite et l’aptitude », le recrutement par concours ne concerne désormais que les « fonctionnaires », notamment du corps diplomatique. Le recrutement des agents publics tient compte de la prescription constitutionnelle ; il est effectué par leur employeur direct, qui fixe leur salaire. Dans la mesure où le système est celui de l’emploi, c’est l’adéquation avec le profil du poste qui est recherché par l’employeur. Le licenciement est possible en cas de restructuration de l’organisme employeur. Mais l’employé a un « droit à la négociation » qui couvre toutes les relations avec l’employeur (changement de poste ou de conditions de travail, augmentation de salaire, etc..sont soumis à ce droit, sauf si des règles différentes sont prévues par un accord collectif).

Finalement, toutes ces réformes ont pour but de réaliser le meilleur rapport coût/avantage : pour cela, mettre fin aux rigidités « bureaucratiques », favoriser la flexibilité, accroître le « rendement » des personnels, etc.. qui implique de gérer « les ressources humaines » et de réorganiser l’administration à l’instar de ce qui a cours dans le secteur privé.

Ressources humaines et organisation à l’aune du « management »

Les grands axes des pratiques managériales appliquées au personnel –quel que soit par ailleurs le type de statut auquel il est soumis- s’appuient sur une idée force : instituer la culture du résultat (prônée dès le début des années 1980 par M. Thatcher) contre la traditionnelle culture de la dépense.

Les instruments pour y parvenir, qui ont été mis en place partout (en France par la LOLF adoptée en 2001 et appliquée depuis 2006), sont la mesure de la performance et l’évaluation comme critères principaux pour l’allocation des ressources.
La performance s’analyse à partir des résultats obtenus par un service, voire par un agent, au regard des objectifs qui lui ont été fixés. Comme on le sait, la mesure de cette performance s’opère à partir d’indicateurs chiffrés, quantitatifs et non qualitatifs. Un rapport du Conseil d’analyse économique, notait en 2007 : « l’existence d’objectifs et d’indicateurs de mesure permettra de mener des entretiens centrés sur des critères professionnels bien définis, affichés et connus à l’avance. La difficulté est qu’il faut relier l’action de chaque agent à évaluer à ce référentiel. L’importance de cette difficulté croît en raison inverse avec la position hiérarchique de l’agent concerné. Cela suppose en effet que le dialogue de gestion se soit poursuivi entre les chefs d’unité opérationnelle et leurs agents de façon à ce que chacun d’eux soit informé de la contribution qui est attendue de sa part ».

Quelles que puissent être les difficultés techniques auxquelles se heurte concrètement l’évaluation des performances individuelles, le système postule que les agents sont des acteurs rationnels et qu’en conséquence ils agiront de manière à maximiser leurs gains (dans le cadre de la rémunération au mérite ou, plus précisément, à la performance) et les avantages potentiels qu’ils pourront tirer de l’accomplissement des objectifs qui leur sont fixés, faute de quoi ils en subiront les conséquences négatives , sur l’avancement notamment.

Par ailleurs, le caractère pervers des effets d’un système quantitatif a été mis en évidence dans la police (faire du chiffre), mais aussi dans la recherche scientifique (bibliométrie).

La rémunération au mérite ou, plus crûment, à la performance se traduit dans en France par l’attribution de primes ; de cette façon la grille des salaires liée au statut de chaque corps n’est pas affectée.

En Allemagne une loi sur la rémunération des fonctionnaires ( 1er janvier 2007) a également introduit ce type de système, d’une part en réformant le principe de l’ancienneté pour l’avancement, d’autre part en définissant des échelons de performance parmi lesquels :

- Des bonus pour résultats exceptionnels (performance bonus) : l’agent peut percevoir une rémunération supplémentaire pour une courte période ; le bonus dépend des résultats du fonctionnaire.

- Des primes liées à la performance (performance allowance) pour rémunérer des bons résultats obtenus pendant 3 mois à un an ; permettent de toucher jusqu’à 7% de salaire supplémentaire

- Des primes pour compenser une charge de travail exceptionnelle : en cas de responsabilités supplémentaires de 7 mois à 5 ans .

Ce système généralisé dans la plupart des pays est censé « responsabiliser » les fonctionnaires, qui rempliront d’autant mieux les objectifs qui leur sont assignés ou assumeront des charges supplémentaires qu’ils en tireront un bénéfice financier.

Parmi les outils de la modernisation managérial introduite au RU avec la charte du citoyen (en 1994) la mesure de la « qualité de service » figure en bonne place (voir p.ex. parmi les différents volets de réforme compris dans la MAP 2012).
Celle ci s’appuie sur les enquêtes de satisfaction, conduites périodiquement, auprès des usagers afin de mesurer l’efficacité des dispositions mises en oeuvre pour mieux accueillir le
public tant physiquement qu’à distance. Ce moyen de contrôle appelle plusieurs remarques :

- L’usager/client est considéré comme l’auxiliaire de ceux qui sont chargés de l’évaluation de la qualité des services (externalisation du contrôle confié à des entreprises spécialisées) ; la validité de l’appréciation par les usagers peut être discutée (je suis mécontente de l’accueil mais comme je ne veux pas que les agents risquent de subir les conséquences de mon opinion défavorable, je dis donc que je suis satisfaite).

- La définition même de la qualité - qui est aussi l’un des indicateurs de performance – pose problème ; il ne s’agit pas d’un donné objectif, mais d’un construit social, déterminé par divers facteurs notamment institutionnels. La prise en considération de l’accueil du « client » et de son indice de satisfaction ne rend compte que de ce qui est le plus immédiatement perceptible pour les usagers dans leur relation avec le service public ; la satisfaction constitue ainsi un facteur de légitimation pour les pratiques du SPb, et l’insatisfaction peut nuire aux agents.

Enfin, mentionnons le phénomène d’agencification, qui vise à séparer les tâches de conception des politiques publiques effectuées dans les ministères et celles de mises en œuvre confiées à des agences.
Là encore le RU a été aux avant-postes : en 1989 a été engagé un double processus de privatisation. D’une part, en instituant le principe d’un recrutement ouvert aux non-fonctionnaires pour pourvoir les emplois de direction dans les agences exécutives mais aussi dans les ministères et, d’autre part, en s’affranchissant d’un certain nombre de règles régissant la fonction publique.

Afin de doter les agences exécutives de véritables « managers », le recrutement dans les postes de responsabilité donne lieu à des appels publics à candidature. On constate que plus de deux-tiers de ces emplois sont, aujourd’hui, occupés par des non-fonctionnaires, mais quelle que soit l’origine professionnelle des directeurs, ils ne bénéficient que d’un contrat à durée déterminée, reconductible si les résultats de leur gestion correspondent aux objectifs fixés dans le document-cadre négocié entre l’agence et le ministère dont elle dépend. Le directeur a les mains libres pour gérer de la manière la plus efficace possible son service - qu’il s’agisse de sa politique à l’égard du personnel ou des clients - tout en demeurant sous l’autorité hiérarchique du ministre qui l’a nommé et qui juge de ses résultats.

- En Suède, l’exécution des politiques publiques relève traditionnellement d’agences (environ 300) qui disposent, quant à elles, d’une large autonomie et sont installées sur tout le territoire (notamment depuis les années 1980). Placées sous la tutelle d’un ministère qui leur octroie un budget et une lettre de cadrage chaque année. Le gouvernement leur indique les missions qu’elles doivent accomplir, mais il lui est constitutionnellement interdit d’intervenir dans la manière dont elles les remplissent contrairement à ce qui se passe au RU . (Soumises au contrôle du gouvernement, du Parlement et de la Cour des comptes).

A l’instar de ce qui a été mis en œuvre au Royaume Uni à partir de 1991, le phénomène « d’agencification » s’est développé partout, alors qu’en Suède il s’agissait d’une pratique ancienne. En France, de très nombreuses agences ont été crées ; dans le domaine de la recherche p. ex. ANR, AERES, et dans tous les autres secteurs, p.ex. Agences régionales de santé, créées en 2010, établissent un plan stratégique régional de santé (PSRS), qui définit les priorités régionales et les objectifs généraux. Remplaçant les services déconcentrés, les agences bénéficient d’une plus grande autonomie sous l’œil vigilant du Conseil national de pilotage présidé par le Ministre chargé de la santé ; la rémunération est confortable.

Les diverses dispositions légales et dispositifs auxquels sont soumis actuellement les agents publics, parallèlement avec les suppressions d’emploi, sont censés permettre de minimiser les dépenses publiques et de « faire mieux avec moins ». Au RU, il a été montré en 2015 qu’en dépit de la réduction des effectifs et des contraintes drastiques pesant sur les agents, la dépense publique n’a pas diminué.

Évolution des statuts de la fonction publique à travers différents exemples européens

Françoise Dreyfus
Professeur émérite de science politique à l’Université Paris1

La conception traditionnelle de la fonction publique a, pendant environ un siècle, été mise en œuvre dans la plupart des pays européens : recrutement au mérite, rémunération correspondant à un niveau hiérarchique, emploi à vie, et retraite. Il s’est agi, à partir de la fin du XIXè siècle, de constituer des administrations professionnalisées, compétentes et capables de remplir des missions de plus en plus nombreuses. A cette fin, ont été établies des règles précises concernant les concours, les carrières, l’avancement, les grades, qui visaient aussi à éviter le patronage, l’intervention politique, le népotisme [1] .
En contre-partie, servir l’État (entendu au sens large) notamment dans ses missions régaliennes implique d’être soumis à des contraintes particulières : obligation de réserve, interdiction de faire grève pour certaines catégories de fonctionnaires, etc…
Ce modèle que Max Weber désignait comme l’idéal-type de la bureaucratie correspondant au mode de domination rationnelle et légale a été mis en question sous l’effet de différents facteurs : montée en puissance de l’idéologie néo-libérale dans les années 1980 (Thatcher, Reagan), substituant le « marché » au « tout État », réduction des ressources publiques liée à la « crise » ayant débuté en 1975… servant de justification au désengagement de la puissance publique et à la réduction du périmètre de son action.
Bien que la réforme des administrations et du statut des agents publics, sous la bannière du New public management (nouvelle gestion publique) promu par les organismes internationaux (Banque mondiale, OCDE), ait été mise à l’ordre du jour partout, elle a été effectuée à des rythmes et avec une intensité très variables selon les pays.

La comparaison des réformes conduites ailleurs en Europe et en France comporte en réalité deux aspects : d’une part celui qui concerne le régime juridique (le statut) auquel sont soumis les agents publics, d’autre part celui qui a trait à la « modernisation » de la gestion des agents, domaine dans lequel l’inspiration des pratiques du secteur privé est la plus forte.

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[1( Voir Françoise Dreyfus, L’invention de la bureaucratie. Servir l’État en France, en Grande Bretagne et aux États Unis, XVIIIè-XXè siècle, Paris, La Découverte, 2000)


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